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王晨光:中国的伙伴关系外交与“一带一路”建设

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  2019年10月12日,习近平主席访问尼泊尔并会见尼泊尔总统班达里。两国元首共同宣布,双方将本着同舟共济、合作共赢精神,建立中尼面向发展与繁荣的世代友好的战略合作伙伴关系。这是中国继6月宣布与俄罗斯发展新时代全面战略协作伙伴关系、9月宣布与哈萨克斯坦发展永久全面战略伙伴关系之后,年内再次升级与周边国家的伙伴关系,同时也是2013年“一带一路”倡议提出以来,外交工作迅速推进、周边环境不断优化的写照和缩影。作为中国特色大国外交的重要标志,伙伴关系外交和“一带一路”倡议虽然产生于不同历史时期,但在新时代实现有机对接,共同服务于推动建设新型国际关系和构建人类命运共同体的外交总目标。如何认识二者的相互关系、促进二者的良性互动,是当前及未来一个时期中国外交需要思考的重要问题。 

  “一带一路”建设助力伙伴关系 外交步入新阶段

  自1993年中国与巴西建立战略伙伴关系至今,中国的伙伴关系外交历经探索与实践,逐渐走出了一条结伴而不结盟的新路。党的十八大特别是2013年“一带一路”倡议提出以来,中国外交更加奋发有为,伙伴关系外交也在数量、质量、区域分布等方面呈现出明显变化,步入快速发展的新阶段。

  从数量上看,2013—2018年中国与世界上49个国家和地区组织新建伙伴关系,约占当前中国伙伴关系总数的46%。也就是说,中国开展伙伴关系外交20多年,近一半伙伴关系是在最近6年建立的。具体来看,2013年和2014年是“一带一路”倡议的开局之年,这两年中国新建伙伴关系数量最多,分别为16个和13个,遍及世界五大洲。2015年和2016年,随着《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》出台,中国先后与16个国家建立了伙伴关系,其中很多位于“一带一路”沿线,如新加坡、伊拉克、约旦、沙特、伊朗、捷克、瑞士等。2017年和2018年,中国又与以色列、芬兰、阿曼、科威特等建立伙伴关系,基本覆盖了“一带一路”沿线重要国家。

  从质量上看,中国目前共建立了80多个战略性伙伴关系,其中50个是2013年以后建立的,可见“一带一路”建设在很大程度上提高了伙伴关系的“含金量”。在这50个战略性伙伴关系中,31个为新建,占新建伙伴关系总数的近三分之二,如吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、马来西亚、澳大利亚、卡塔尔、摩洛哥等;其余19个是随着双边关系发展,从合作性伙伴关系升级而来,如斯里兰卡、孟加拉国、波兰、斐济等。需要说明的是,2013年以来中国对伙伴关系的升级达50余次,除了从合作性升级为战略性外,还有很多是战略性内部的升级,如2015年中国和英国将全面战略伙伴关系升级为面向21世纪全球全面战略伙伴关系,2016年中国和乌兹别克斯坦将战略伙伴关系升级为全面战略伙伴关系等。

  从区域分布上看,中国目前共与107个国家和地区组织建立了伙伴关系,其中亚洲38个、非洲16个、拉美17个、欧美28个、大洋洲8个。与2013年之前相比,伙伴关系的区域分布状态更加均衡,说明“一带一路”倡议的提出和推进为中国与亚非拉及大洋洲国家建立伙伴关系提供了新契机。据表1所示,2013年以来中国与亚洲国家新建伙伴关系数量最多,达16个,亚洲也是“一带一路”建设的核心区。而从伙伴关系增量变化情况看,发展最为迅速的依次是大洋洲、非洲和拉美地区,增量比例都超过或接近60%。另外值得一提的是,随着2014年中国与拉共体建立全面合作伙伴关系,中国已与世界五大地区组织(欧盟、东盟、非盟、阿盟和拉共体)全部建立了伙伴关系。

  伙伴关系外交为“一带一路”建设提供重要支撑

  2013年,习近平主席提出的“一带一路”倡议,成为推动世界经济发展的新动力和完善全球治理体系的新方案。“一带一路”建设不是中国的独奏,而是沿线国家的合唱,伙伴关系外交在确保“一带一路”开局、延展“一带一路”空间、保障相关项目推进落实等方面发挥着重要作用。第一,为“一带一路”顺利开局奠定基础。“一带一路”倡议提出之前,中国的伙伴关系外交已走过整整20个年头,与约60个国家和地区组织建立了伙伴关系。在这些伙伴中,既有俄罗斯、英国、法国、德国、印度等大国,也有斐济、老挝、保加利亚、安哥拉等中小国家;既有为数众多的发展中国家,也有不少发达国家; 不仅体现在双边关系,还存在于多边层面。“一带一路”倡议提出后,很多伙伴率先表示支持并与中国签署合作文件,有些更是将本国提出的战略与“一带一路”进行对接,如哈萨克斯坦“光明之路”、蒙古国“草原之路”(后更名为“发展之路”)、土耳其“中间走廊”计划等。另外,英、法、德、韩等在2015年申请成为亚洲基础设施投资银行的创始会员国,意大利更是在2019年成为西方七国集团中第一个同中国签署“一带一路”合作文件的国家。

  第二,为“一带一路”延展空间创造条件。“一带一路”倡议最初的构想侧重向西发展,即“丝绸之路经济带”从西安出发经新疆、中亚、俄罗斯、西亚至欧洲,“21世纪海上丝绸之路”从泉州出发经南海、印度洋到非洲东部和地中海,因而有“‘一带一路’沿线65国”之说。2014年11月,习近平主席在访问澳大利亚、新西兰和斐济期间,同太平洋建交岛国领导人举行集体会晤,并一次性与新西兰、汤加、密克罗尼西亚、瓦努阿图、萨摩亚和巴布亚新几内亚等国建立战略性伙伴关系,从而为“21世纪海上丝绸之路”延伸出“南太线”创造了条件。近年来,中国在拉美地区的伙伴如特立尼达和多巴哥、秘鲁、拉共体等,也纷纷签署“一带一路”合作文件,希望参与“一带一路”建设。这进一步扩展了“一带一路”的地理空间,使之愈发彰显出开放包容的精神。

  第三,为“一带一路”稳步推进提供保障。鉴于国际环境的复杂性,“一带一路”规划布局强调依托已有基础,分层分类,先易后难,循序渐进。中国通过伙伴关系外交增进战略互信,加强友好交往,很大程度上为相关建设提供了指引和保障。从当前着力推进的“六廊六路多国多港”建设情况看,无论是中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅等六大国际经济合作走廊,还是中老铁路、匈塞铁路、雅万高铁、瓜达尔港、比雷埃夫斯港、中缅油气管道等“六路”(铁路、公路、航运、航空、管道和空间综合信息网络)中的代表性项目,基本都以伙伴特别是战略性伙伴为合作对象。此外,中国还与不少伙伴开展了更高层次的合作,如与印尼、白俄罗斯、柬埔寨、埃塞俄比亚等共建经贸合作区,与法国、意大利、英国、新加坡等建立第三方市场合作机制等。 

  伙伴关系外交与“一带一路”建设的耦合性

  综上可见,伙伴关系外交的开展与“一带一路”倡议的提出虽然时隔20年,但二者在新时代实现有机对接,前者为后者提供了重要支持,后者使前者进入了新的发展阶段。之所以会取得这种效果,得益于伙伴关系外交和“一带一路”建设在价值理念、布局方向和建设目标上都高度耦合,这种耦合也为二者进一步互助互补提供了可能和空间。第一,价值理念耦合。与国际关系中传统的结盟关系相比,中国提倡的伙伴关系具有四个鲜明特征:一是和平合作,以共赢理念而非零和思维处理国家间交往,注重寻求各国共同利益汇合点;二是平等相待,尊重各国主权、独立和领土完整,尊重彼此核心利益和重大关切,尊重各国人民自主选择的社会制度和发展道路;三是开放包容,致力于在交流互鉴中取长补短,在求同存异中共同前进;四是共赢共享,旨在通过合作做大利益蛋糕,分享成功果实,实现共同发展繁荣。这与“一带一路”建设坚持的共商共建共享原则,“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”精神等高度一致,正所谓“‘一带一路’是促进共同发展、实现共同繁荣的合作共赢之路,是增进理解信任、加强全方位交流的和平友谊之路”。

  第二,布局方向耦合。“一带一路”建设虽然不设地域限制,向世界所有国家开放,但从“六廊六路多国多港”的空间布局看,亚欧大陆特别是周边国家是当前阶段的建设重点。“一带一路”建设首先致力于加强周边国家互联互通、打造区域经济合作架构,然后再扩展至更广地区。中国的伙伴关系外交一直将亚洲作为优先方向,近年来在亚洲地区不仅新建伙伴关系数量最多,新增战略性伙伴关系数量也最多(见表2),且中国周边已基本实现战略性伙伴关系全覆盖,包括中俄新时代全面战略协作伙伴关系、中巴全天候战略合作伙伴关系、中哈永久全面战略伙伴关系等。另外,近年来中国正加快在非洲、拉美、大洋洲地区构建战略性伙伴关系,这些地区也是“一带一路”建设的重要方向和落脚点。

  第三,建设目标耦合。中国的伙伴关系外交与“一带一路”倡议虽然产生于不同历史时期,但二者都致力于扩大对外开放,加强友好合作,促进世界和平与发展。分别来看,伙伴关系外交在对话而不对抗、结伴而不结盟的前提下广交朋友,已形成覆盖大国、周边和发展中国家的全球伙伴关系网络,成为中国外交的一个特色。“一带一路”建设主要包括政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五个领域,这些领域相辅相成、互为支撑,有利于调动沿线各国积极性,发掘沿线各国合作潜力,营造更广阔的合作空间。进入新时代,中国确立了推动建设新型国际关系和构建人类命运共同体的外交总目标,伙伴关系外交与“一带一路”建设作为中国独立自主和平外交政策的重要体现,势必会成为实现这一伟大目标的两大抓手。

  伙伴关系外交与“一带一路”建设的发展方向

  伙伴关系外交和“一带一路”建设都是长期性、系统性的工作,目前已取得显著成绩,不过仍有较大发展空间。未来中国需从战略高度和全局视野出发,更好促进二者的良性互动,助力中国特色大国外交不断开创新局面。

  首先,加强机制建设。鉴于伙伴关系外交和“一带一路”建设的互补性和耦合性,二者需在互动过程中加强各自的体制机制建设。就伙伴关系外交而言,随着伙伴关系数量不断增加,多元化、层级化的全球伙伴关系网络日趋成熟,同时也给维系、完善工作带来一定困难。“一带一路”建设有助于中国从加强稳固性、提升亲密性、管控竞争性等方面推进伙伴关系外交,并为明确合作对象、拓宽合作领域、评估合作效果等提供具体抓手。就“一带一路”建设而言,由于沿线主要是发展中国家且各国之间差异较大,推进过程中可能会面临一些风险。伙伴关系外交有利于加强双边关系,优化当地政治经济环境,促使“一带一路”建设做到一国一策,在“大写意”基础上画好“工笔画”。

  其次,突出重点内容。伙伴关系外交和“一带一路”建设在快速发展的同时,还需进一步聚焦重点,提升内涵。例如,目前中国的伙伴关系外交与“一带一路”建设均将周边国家作为重点,故应更好借助中俄新时代全面战略协作伙伴关系、中巴全天候战略合作伙伴关系、中哈永久全面战略伙伴关系等营造的良好合作环境,推动“一带一路”在当地精耕细作,形成一批示范性项目并提升其综合效益和国际影响力。再如,近年来中国与一些国家构建了以“创新”为主题的议题性伙伴关系,如与瑞士建立创新战略伙伴关系,与以色列建立创新全面伙伴关系,与芬兰建立新型合作伙伴关系等。未来双方可在“新”上下功夫、做文章,共同探索“一带一路”建设的新内容和新模式。

  再次,推进对欧合作。欧洲在国际舞台上的重要性不言而喻,伙伴关系外交和“一带一路”建设都需将其作为一个重点方向。从表1、表2看,2013年以来中国在欧洲地区新建和升级伙伴关系数量相对较少,且多为中东欧国家;中国同德、英、法等欧洲大国建立了战略性伙伴关系,但在共建“一带一路”方面仍有较大合作空间。因此,中国与欧洲大国及欧盟之间有必要进一步加强战略沟通与战略互信,适时升级伙伴关系,以中欧建立蓝色伙伴关系及中欧蓝色伙伴关系论坛成功举办为契机,促进功能性、议题性合作。同时,积极推动与意大利、葡萄牙、卢森堡等西欧“一带一路”参与国的务实合作,不断深化与英、法等的第三方市场合作,塑造“1+1+1>3”的良好态势。

  最后,管控大国竞争。在中国崛起背景下,伙伴关系外交和“一带一路”建设皆面临来自美国对华强硬派的压力。中国曾向美国提出构建“不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢”的中美新型大国关系,也始终欢迎美国参与共建“一带一路”,美方虽然有过正面回应,但其强硬派一直不乏过度解读和反应。当前,中美关系正发生深刻变化,美国国内一些对华不友好的势力仍戴着有色眼镜看待中国发展。在此背景下,中国一方面可坚持开放包容、互利共赢精神,加强与美国的战略沟通,推动构建以协调、合作、稳定为基调的中美关系;另一方面,可通过伙伴关系外交和“一带一路”建设扩大朋友圈,促成各方共商共建共享,从政治和经济角度为世界和平发展打造“稳定器”和“发动机”。

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